在我国，行政行为的概念曾存在最广义说、广义说、狭义说和最狭义说等观点。

既然一切权力属于人民，维持宪法的权力自然也属于人民。人民（通过代表）制定宪法之后，马上转化为宪法权利主体。

国外学者对此也早已多有论述。它由两部分组成，即con-和statuēre。30这种在宪法之旁的人民可以理解为公意、民意或公共精神。28与此同时，人民又获得了他们的另一个身份，即臣民。但是，陈端洪认为宪法之旁的人民作为宪法的守护者只能在政治哲学上和宪法文化上是成立的，而在‘机关意义上说不通，因而，仍需要设置某种专门的机构。

另一种观点则强调主权的建构性或生成性的特征，持这种观点的学者有洛克、潘恩、西耶斯、施米特等。本文的思考也主要是受到了他的对话一文的启发，不过，在接下来的分析中，我却不得不指出，陈端洪对制宪权概念的理解有着内在的缺陷，他对整个宪法秩序中人民和宪法的关系有着严重的误解。在参与式行政模式中，由于相对人行政参与权的赋有，使相对人权利具有了对可能发生的行政侵权的强力制约和对行政授益的有效合作的功能，因此，相对人实体权利能得到很好的保障与实现，行政权的运行也因公众参与而获得合法性与正当性。

当然，一旦行政参与权自身受到行政主体的侵害，相对人也可以运用救济性权利提起复议或诉讼，从而保障行政参与权，因此，从此意义上说，救济性权利是相对人权利保护的最后屏障。尽管这种运用还未成为一种普遍的权利现象，实践效果也还有待检验和提高，但这毕竟表明了行政参与权作为一种法定的相对人权利已经开始在我国的行政管理活动中得到确认并发挥作用，并对行政活动产生影响。相对人享有知情权后，政府必须履行行政公开的义务，由此形成了开放的行政法律关系。[9]罗豪才，崔卓兰：《论行政权、行政相对方权利及其相互关系》，《中国法学》1998年第3期。

这样，行政相对人与行政主体一同参与行政活动，形成治理公共事务的合力，共同完成行政活动的目标，同时达到保障与实现自己实体权利的目的。政府在行政活动中对参与人资格的确认，只是行政参与权实现的前提，为使参与人能实际参与行政活动，政府负有创设相对人参与机会、渠道与方式，吸纳相对人参与行政过程的义务。

否则，只有相对人意见输入，没有政府意见输出与回音，相对人参与只能停滞于表达阶段，久而久之，相对人会失去参与的热情与信心，行政参与权也只能是徒有其表，公众参与行政只会流于形式与过场。这些行政权力的产生是以相对人对行政事务的发起权等行政参与权的行使为前提和依据的，没有相对人的这些参与权，行政主体不履行满足相对人这些参与权的义务，就不会产生行政主体对应的行政权力，亦即这些行政权力来源于行政参与权。这种行政权力产生的模式是：行政参与权(发起权等)→行政权力(产生)。因此，行政参与权应当纳入行政法律关系的构造。

这也是行政参与权实现的实质体现，同时也是对政府机关滥用行政决定权的有效监督与制约，有利于促进行政决定的科学性、正当性与可行性，是参与式行政取得实效的实质保障。与此相对应，政府应当建立行政立法、行政决策和行政执法的公众评价制度，定期接受社会公众的行政评估，并及时进行调查、核实与回应，对应当修改与废止的行政法规、规章或其他规范性文件应当及时修改或废止，并进行公布，对违法的行政执法应当及时纠正和采取补救措施。如果虽然政府建立了网络征求意见系统，在办公场所设置了意见簿，也召开了座谈会，甚至听证会，相对人通过这些途径和形式对相关行政活动行使了表达权，但是，这些声音和文字只是单向的输出，如果政府机关或塞耳闭听，或视而不见，相对人的表达权没有任何意义和实际效力。行政参与权通过法律加以确认后，需要政府在行政实践中依法确定相对人参与行政的资格，保障利益相关人的行政参与权的实际享有，在行政立法、行政决策以及行政执法中，都要认可利益相关人的参与资格，这是行政参与权实现的前提。

四、行政参与权对行政义务的增设相对人行政参与权的赋有，虽然并不必然削减行政权力，甚至还会补强行政权，与行政权形成合力(复合性行政权)，但是作为相对人一种新型权利，必然会增加对应的义务主体的义务，享有权利就是具有要求义务主体必须满足这种权利请求的能力或资格，否则权利是虚无的。相对人的申请权、了解权、得到通知权等最多只能算作程序性参与权，而不是实质意义的行政参与权。

在政府重大决策过程中，公众参与的意义被越来越多的行政主体意识到，并在决策过程中积极引入公众参与，以期提高决策的科学化和民主化水平。而在我国，行政参与权无论是在制度上，还是实践中已经有了一定的实证基础，因此，行政参与权无疑已成为行政法律关系中的新的权利要素。

然而，应然价值只是一种理论价值，其真正实现还是要通过指导行政实践，并在行政实践中得到体现。三、行政参与权对行政权力的再造行政权与行政相对方权利之关系，是行政法所要调整的一对核心、基本矛盾。比如，某市政府为加强对电动自行车的管理，维护城市良好的交通秩序，准备作出对电动自行车统一上牌照的决策，那么政府首先要将这一相关决策信息公开，并依法确定具有参与资格的市民，并发出公告，然后，根据具体情况依法确定参与人，并逐一通知参与人。在以上行政立法，行政决策和行政执法实践中，相对人都已经积极参与其中，通过获得参与资格权，行使了解权、表达权、监督权以及一定的参与决定权和参与实施权等，对行政活动产生一定的积极影响，这又说明行政参与权已经在行政实践中加以运用。相对人的行政参与权包括知情权、表达权、参与决定权和参与实施权等权能。例如，行政立法、行政决策中相对人的参与表决权，行政协助中相对人的参与实施权，都已是行政权力的组成部分。

因此，行政参与权首先具有治理权的性质，能够作出某种决定，并对他人意志具有一定的支配力。近年来，我国其他行政许可实践中的听证会也是不绝于耳。

因此，行政参与权的享有，必然会引起传统行政相对人权利的解构和参与式行政相对人权利的重构。相对人享有参与决定权和参与实施权后，政府必须履行合意决定和合作执行的义务，由此形成了合作的行政法律关系。

离开了义务，权利就不能得到保障。在这种新型行政法律关系中，与相对人享有行政参与权相对应，政府则负有履行满足行政参与权的义务，这种权利义务关系贯穿于行政活动的全过程。

此外，政府还应当经常通过电视播放、报纸登记和在办公场所设立意见箱等形式，为农民提供参与行政活动的机会，保障他们能够行使行政参与权。在行政执法制度上，《行政处罚法》、《行政许可法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等对相对人的表达权、监督权、参与决定权和参与实施权都有所规定。同时，行政参与权的运行机理也打破了传统行政相对人权利是私人公权利的单一属性，行政参与权既是私人公权利，又具有公权力的性质，从而又进一步把行政参与权从相对人的实体权利中分离出来。如，相对人就某一公共事务，提出行政立法和行政决策的议案，会产生行政主体的立法权、决策权，相对人就自己某一合法权益向行政主体提出保护或实现的申请，会产生行政主体的执法权。

[9]因此，行政权与相对人权利的相互作用与矛盾运动，是行政法所要解决的核心问题。这就是行政参与权的宪法法源。

《论行政相对人》，北京：中国政法大学出版社，2000年版，第64页。[8]在参与式行政模式中，我们需要对相对人权利进行如下重构。

五、参与式行政法律关系的形成如上所述，行政参与权与相对人其他权利组合成新的权利结构，而且行政参与权具有充权(empower)作用，充实了相对人权利的内容，强化了相对人权利的效力，并保护其他权利。显然，在参与式行政法律关系中，相对人行政参与权的赋有，凸显和提升了行政相对人的主体地位，引起双方权利义务配置的新变化、权利义务关系运行的新变化以及权利义务关系目的的新变化，使行政法律关系由权力本位转变为权利本位，由内部封闭转变为外部开放，由单方命令转变为双方协商等等。

[5]王锡锌：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，北京：中国法制出版社，2008年版，第156－170页。【注释】[1]江必新，李春燕：《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》，《中国法学》2005年第6期。其次，行政参与权具有公权力性质的权利，这种公权力性质的权利具有充权(empower)作用。其中相对人的自由权、平等权、受益权等是相对人权利体系中的实体内容，是相对人权利的核心，其保障和实现关乎相对人的生存和发展。

因此，传统行政模式下相对人的权利谱系是残缺的，需要补缺和充权。总之，行政参与权无论是在制度层面的行政法律关系中，还是在实践层面的行政法律关系中都已存在，而且产生一定的效用。

这也是公众参与实施权和监督权的体现，是相对人行政参与权完整实现的标志。《行政许可法》还规定了听证笔录的案卷排他制度，行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，即不按听证笔录作出的行政许可决定无效。

在传统行政中，相对人对行政授益只是一种被动接受，基本决定于行政主体的自律，而很少、甚至无法通过主动参与行政，与行政主体形成合作而获得更多的行政授益。因此，参与式行政中相对人权利结构是最充实和完整的。